O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), decidiu suspender, neste domingo (21), os efeitos de um trecho do projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional que pode reabrir espaço para o uso das chamadas emendas de relator, mecanismo conhecido como “orçamento secreto”. A decisão atinge especificamente dispositivos que tratam da revalidação de restos a pagar de emendas parlamentares.

Para o ministro, a proposta significaria, na prática, uma nova autorização para a execução das emendas de relator, apesar de esse instrumento já ter sido declarado inconstitucional pelo STF em 2022. A decisão foi concedida em caráter liminar e terá de ser submetida ao referendo do plenário da Corte.

Aprovação do projeto e prazo de sanção

O projeto foi aprovado pela Câmara dos Deputados na sexta-feira (19) e encaminhado para sanção presidencial. O prazo para a manifestação do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) termina em 12 de janeiro, conforme previsto no processo legislativo.

Mesmo antes da sanção presidencial, Dino considerou necessária a adoção de uma medida preventiva. Segundo ele, embora o texto ainda não tenha sido sancionado, há risco de violação à ordem constitucional caso o dispositivo entre em vigor.

O ministro também determinou que a Presidência da República preste informações sobre o caso no prazo de 10 dias. A liminar será analisada pelo plenário do STF, em data a ser definida após o recesso do Judiciário.

A decisão foi tomada no âmbito de uma ação apresentada pela Rede Sustentabilidade e por deputados federais. Os autores pediram ao Supremo que impedisse a sanção do projeto aprovado pelo Congresso Nacional, alegando afronta a decisões anteriores da Corte.

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De acordo com dados apresentados na ação, há cerca de R$ 1,9 bilhão em restos a pagar de emendas parlamentares inscritos no orçamento desde 2019. Desse total, aproximadamente R$ 1 bilhão estaria relacionado a compromissos pendentes vinculados às emendas de relator.

Os parlamentares sustentam que o texto aprovado cria mecanismos para permitir o pagamento dessas despesas, apesar de o STF já ter considerado inconstitucional o modelo das emendas RP-9 por falta de transparência e critérios objetivos.

Trecho questionado do projeto

O alvo principal da ação é o artigo 10 do projeto de Lei. O dispositivo prevê a “revalidação” de restos a pagar não processados inscritos a partir de 2019, inclusive aqueles que já foram cancelados, permitindo que sejam pagos até o fim de 2026.

Segundo os autores da ação, essa revalidação possibilitaria a retomada do pagamento de despesas ligadas às emendas de relator, contrariando decisões consolidadas do Supremo. Eles afirmam que o projeto tenta contornar o entendimento firmado pela Corte.

Na análise do caso, Dino apontou indícios de violação ao devido processo orçamentário, à responsabilidade fiscal e à própria Constituição. Para o ministro, o texto busca reintroduzir uma modalidade de emenda cuja existência foi considerada incompatível com a ordem constitucional.

Fundamentação da decisão

Na decisão, Dino afirmou que a revalidação dos restos a pagar equivaleria, na prática, à criação de uma nova autorização de gasto sem respaldo em lei orçamentária vigente. Segundo ele, restos a pagar regularmente cancelados deixam de existir no plano jurídico.

O ministro também mencionou o contexto de dificuldades fiscais enfrentado pelo país e destacou que todos os Poderes da República têm o dever constitucional de preservar o equilíbrio das contas públicas. Ele afirmou que o Estado deve evitar a criação ou ampliação de despesas de forma abusiva ou dissociada da capacidade fiscal.

“Tal dever de contenção projeta-se, de modo inequívoco, sobre práticas problemáticas, como a proliferação de ‘penduricalhos remuneratórios’ no âmbito do Poder Judiciário e das funções essenciais à Justiça — Ministério Público, Advocacia Pública e Defensoria Pública —, bem como sobre a concessão reiterada e pouco transparente de benefícios fiscais a determinados setores econômicos, sem avaliação consistente de impacto orçamentário e financeiro. A mesma lógica constitucional de contenção deve incidir, com rigor, sobre tentativas de reativação de recursos oriundos de emendas parlamentares à margem do ciclo orçamentário regular”, afirmou o ministro.

O projeto de Lei aprovado pelo Senado trata ainda de outros temas, como o corte linear de benefícios tributários, o aumento da taxação sobre apostas esportivas e fintechs, além de mudanças nos juros sobre capital próprio. A decisão de Dino, no entanto, alcança apenas o artigo 10, que trata das emendas parlamentares.

O ministro determinou que a liminar seja submetida ao plenário do STF. A votação deve ocorrer a partir de fevereiro, quando o tribunal retoma suas atividades, e, até lá, o dispositivo permanecerá suspenso em caso de sanção presidencial.

“Na prática, a revalidação de restos a pagar não processados ou já cancelados relativos à modalidade de emenda parlamentar declarada inconstitucional por este STF — as chamadas ‘emendas de Relator’ (RP 9) — parece ser incompatível com o regime jurídico estabelecido por tais diplomas. Com efeito, cuida-se de ressuscitar modalidade de emenda cuja própria existência foi reputada inconstitucional”, escreveu Dino.

O ministro lembrou ainda que está em execução um plano de trabalho dos Três Poderes, homologado pelo plenário do STF, para enfrentar distorções associadas ao chamado orçamento secreto. Segundo ele, esse plano não prevê a possibilidade de reativação de restos a pagar vinculados a esse modelo de emendas.